【博览财经研报】一如市场预期，三中全会在对涉及到监管及防范地方债风险，着墨非常之多，比较系统地提出了长效之策。首先明确要“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，本次中央经济工作会议也再次予以了确认，这也意味着未来地方债规模会持续扩大。但为了在地方债规模扩大的同时尽量降低其中的坏账风险，又提出了几个层面的限制性手段。

在政府职能转变方面：

一是提出完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大新增债务、资源消耗等指标的权重。也就是说，今后地方债规模和增速相比于当地财政收入和增速、经济规模和增速、占当地金融机构坏账比例等指标的安全性水平，对官员的问责、考核、升迁会具有更大的影响。

二是提出“要加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，建立信用等基础数据统一平台”。也就是说，今后将不再搞抽样调查或由地方自己核算上报的统计方法，而会逐渐建立从中央直通最基层，且全国核算标准一致的地方债统计和核算制度，尽量避免重复统计或漏报，对全国地方债规模及风险程度有个准确清晰的认识（这项工作目前正在进行中）。

三是在与地方债关联度极高的政府“铁公基”投资支出方面，明确了要“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，同时强调“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”。也就是说，今后地方政府将更多发挥规划和引导的作用，对于容易出现地方坏账、腐败和低效运营的铁公基、保障房等领域，将越来越倾向于以市场化遴选机制通过优胜劣汰选择施工企业，而不再由地方国企近水楼台先得月。

在财政体制改革方面：

一是提出要“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。

也就是说，今后全国人大将改进目前侧重于以“年度平衡”为目标的“规模控制型”预算机制，而更侧重于对支出项目的“质量”为考核侧重点，放宽单年度收付均衡追求跨年平衡的预算制度。这种预算制规格的好处在于可以提高地方投资项目的质量，降低坏账概率，新的变数在于，跨年核算可能模糊对单年度地方债增速的硬性控制目标。

二是建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务作为地方事权。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。

也就是说，今后中央将上收部分事权，与此同时扩大对一些原来是地方主导的投资项目的直接投资或转移支付比重，以规范和减轻地方负担。不过，这一转变也有不利之处，就是加大了对地方政府在环保和公共服务投入上的要求，这不排除一定程度上在结构性地缩减部分地方政府在重大项目支出的同时，又扩大在公共服务上的支出。

在金融改革创新方面：提出“多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重，加快推进利率市场化，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任，建立存款保险制度”。

也就是说，今后创新地方债发行模式，扩大发行规模，甚至考虑推出正式的“市政债”将是未来的大方向，但中央将力图在创新中用市场机制实现地方债风险程度与其利率水平保持均衡，根据不同风险水平，给出不同的地方债发行利率定价。

总之，三中全会在肯定了未来继续扩大地方债发行规模大方向的同时，更侧重于通过制度建设提高地方债利率水平与对应项目的风险匹配度。根据三中全会的方案，缓解地方债风险的路径如下：摸清存量现状→尽量减缓新增规模扩大→减少坏账比例→提高监管透明度→提高资金投向的项目质量→最终建立稳定的制度化评估体系。（主任研究员柏双）TOP