［内容提要］公司治理分为内部治理和外部治理。本文论述了公司治理结构在西方国家所产生的深远影响；我国目前公司治理结构所存在的问题及其原因分析；以及健全和完善公司治理结构的对策和建议。并指出，公司治理结构不单纯是公司管理问题，还关系到国企改革的方向，并对我国的政治体制改革及其民主政治建设产生极其重要的影响。

［关键词］公司治理结构　内部治理　外部治理　国企改革　民主政治

关于国企改革，学术界讨论已久。国企改革一直难以取得突破，也是一个不争的事实；其难点主要在于产权障碍及其深层次的制度障碍，也基本达成共识。笔者曾从经济、法律和法治的角度对国企改革进行了思考。[1]在此，笔者试图从公司治理结构等方面对国企改革进行一些新的探讨。

一

所谓公司治理结构，是指基于契约理论，协调公司权力机构、决策机构、执行机构和监督机构及其他利益相关者之间有关指挥、控制、激励和监督等方面活动内容的相互关系的一种制度。经济合作与发展组织（OECD）在1998年所制定的《公司治理原则》中指出，公司治理是一种据以对工商业公司进行管理和控制的体系，应明确规定公司的各个参与者的责任和权利分布，诸如董事会、经理层、股东和其他利益相关者；也清楚地说明决策公司事务时所应遵循的规则和程序；它还提供一种结构，使之用以设置公司目标，也提供达到这些目标和监控经营的手段。[2]关于公司治理的思想可以追溯到亚当．斯密。英国是全球现代公司治理运动的发源地。
公司治理分为内部治理和外部治理。所谓内部治理是指以公司内部人为基础的一种治理模式，其主要是通过公司内部的结构设置和权利安排来解决有关公司管理、控制、激励与监督等问题。关于公司治理结构在不同的国家和地区有不同的设置或表述方法。一般而言，大陆法系国家的公司内部治理结构包括股东（大）会、董事会、监事会和经理层。但对于日本和我国的台湾省，监事会则被称为“监察人”。[3]英美法系国家的公司内部治理结构主要由股东（大）会、董事会和经理层组成。至于公司的监督机构（监事会的职责）一般由外部中介机构代为行使。比如：英国则通过设立独立审计人来代行监事会的职责。又比如：美国则采用公共会计师的公共监控制度，同时采取设立外部董事，并由其组成审计委员会，来代行监事会的职责。[4]并且随着社会的发展，公司规模愈来愈大，有些大公司、跨国公司出现了连锁董事制；许多大公司、跨国公司经理层中出现了首席执行官（CEO）等。这些都说明公司内部治理结构随着经济的发展而有所变化。
所谓公司外部治理，是指以外部市场为基础，通过公司外部的产品市场、产权市场、资本市场、人力资源市场以及利益相关者等对公司进行控制。它是来自企业外部的市场主体及其市场竞争的监督制约机制，以形成对公司高级管理人员予以控制的功能。由此可见，公司外部治理的成效必须以成熟的市场经济为基础。
关于西方国家公司治理结构的作用，首先，从企业管理的角度来看，它通过股东（大）会、董事会、经理层和监事会（有些国家通过别的机构代行监事会职责，此乃统称，下同）等职能机构形成权力分工和相互制衡，并通过激励机制和来自于市场的竞争压力，以求得公司管理的最佳成效。应该说，它是迄今为止人类社会有关企业管理方面最为科学合理的一种治理模式。公司及其公司治理结构的产生和发展是企业管理制度的一项历史性变革，为现代企业制度奠定了基础，并作出了巨大贡献。可以这么说，没有公司及其公司治理结构，就没有现代企业制度。
其次，从公司治理结构所产生的思想影响来看，具体而言，有如下几点：（1）公司治理结构是以股东与经营者之间的委托代理关系为基础，不同层次和种类的委托代理关系就是一种契约关系；同时，公司股东之间也是一种契约关系。这种契约关系本身就体现了一种契约自由和主体平等的思想。（2）公司董事会由股东（大）会选举产生，并对其负责；公司经理层由董事会聘任，并对其负责；公司监事会对董事、经理层予以监督等等，均表明了公司内部各机构之间的权力分工和制衡的关系，体现了一种分权制衡和经济民主的思想。尽管随着社会经济的发展及其公司的变迁，出现了股东会中心主义转向董事会中心主义的现象，以及CEO削弱董事会职权的现象，但公司治理结构中的分权制衡的基本原则始终没有改变。（3）公司，尤其上市公司所遵循的诸如财务公开原则、信息披露制度、上市公告制度、招股说明书制度以及年中（度）报表制度等无不体现了透明度原则及其相应的民主、公开的思想。（4）公司治理主体经历了如下扩展路径：股东一元治理→股东、经营者联合治理→股东、经营者和公司员工的共同治理→全体利益相关者共同治理，即从过去的股东或所有者的一元主体，逐渐扩展到包括经营、员工和公司利益相关者在内的多元主体治理模式。[5]这种过程本身就体现了在分权制衡思想基础上的民主管理及其主体平等、契约自由的思想。由此可见，置身于以公司为主要市场主体的商品经济社会中，人们时刻在感受着民主、自由、平等、公开、透明度以及分权制衡的思想，并影响着人们的思想行为习惯。人们逐渐将其经济行为中的这种思想行为习惯逐渐运用于政治生活等社会各个领域，并在其历史长河中逐渐形成了一个国家或地区的文化传统及其价值观念。因此，公司治理结构及其以商品经济为基础的经济环境极大地影响了西方国家政治生活中的“三权分立”及其政治民主化趋势，至少说为其创造了深厚的经济土壤和思想文化土壤，从而为民主与法治奠定了重要的基础。尽管西方有学者认为，随着大公司、跨国公司的发展，公司权力的膨胀可能构成对民主制度的威胁。[6]但笔者认为，这仅指某些大公司就其公司整体对国家政治的某种影响程度。但并不能因此否认公司治理结构及其商品经济环境所产生的平等、自由、公开、透明度和分权制衡的民主与法治思想对人们思想行为习惯以及西方国家政治制度的深远影响，这是一个长期业已形成的历史过程。
当然，有学者如闫小龙、熊新兵等却认为，是西方国家政治生活中的“三权分立”影响了公司治理结构的分权制衡原则。[7]对此，笔者并不赞同。其理由有如下几点：（1）公司治理结构的分权制衡思想实质上却是公司特有的股权与公司法人权利相互独立和制衡的必然结果，[8]是作为商品经济主体之一的公司在商品经济浪潮中基于商品经济自身应有的经济规律的必然反映。因此，权力的制衡与监督是公司产生和发展的内在要求，“公司法面临的一个主要问题便是为公众公司不同机关之间做出恰当的制衡制度安排。”[9]（2）经济基础决定政治上层建筑。作为政治生活中的“三权分立”原则不是凭空而来的，必须植根于一定的经济土壤。某种意义上讲，自然经济和计划经济是排斥法治的，[10]商品经济，尤其商品经济主体之一的公司及其公司治理结构孕育了“三权分立”思想，并极大地影响了西方国家的政治生活。实际上是私法团体权力结构首先影响了公法权力中的分权制衡，然后公法权力中的分权制衡原则的发展与完善又反过来促进了私法团体权力结构的发展与完善。[11]（3）从公司产生来看，现代的企业、公司起源于中世纪欧洲地中海沿岸。一般认为，1602年的荷兰东印度公司是世界上最早的股份公司。[12]商品经济的产生和发展更早于此。早在古希腊罗马时期就有了商品经济的萌芽。伴随着商品经济的发展，分权学说最早渊源于公元前的亚里士多德、波里比阿的混合政体理论和西塞罗的权力制衡原则，并在17世纪英国学者洛克的阐释下渐趋明朗。[13]孟德斯鸠在1748年发表的《论法的精神》对“三权分立”作出了系统的阐述。而世界政治生活中最早体现“三权分立”原则的是1787年制定、1789年开始生效的美国宪法。鉴于上述理由，笔者认为，商品经济，尤其商品经济最主要主体的公司及其公司治理结构所孕育的分权制衡思想首先影响了西方国家政治生活中的“三权分立”原则。当然，西方国家政治生活中的“三权分立”原则的确立与完善又反过来促进了公司治理结构的分权制衡原则的发展与完善。

二

对于我国而言，由于缺乏公司治理结构应有的政治、经济和思想文化土壤，公司治理结构非常薄弱，公司权力机构、决策机构、执行机构和监督机构等之间难以形成实质意义上的权力分工和相互制衡的关系。具体而言，我国公司治理结构目前主要存在如下几个问题：
1、大股东现象严重。我国现有的公司形态，尤其上市公司多是从国有企业改制而来的。而我国国企改革由于受制于传统的公有制占主导地位的思想影响以及受制于计划经济体制诸多弊端的渐进式改革模式，无论有限责任公司还是股份有限公司往往多是以国有股为主体或国有股占绝对控股地位；同时还存在国有独资公司形态。由此可见，我国目前的公司，包括上市公司实际上处于大股东的超强控制状态。当只有一个股东或实际上由一个股东绝对控股的公司，往往意味着公司法人与出资人产权难以彻底分开与独立。这种大股东现象往往使绝对控股的大股东实际操纵着股东（大）会、董事会、监事会和经理层，从而使这些机构所谓的权力分工与制衡形同虚设，从而极大地削弱了股东利益制衡机制，侵犯了中小股东的合法权益。尤其需要指出的是，我国这种大股东现象是以国有股占绝对支配地位，从而导致产权的行政化及其行政型的治理结构，大股东控制实质上就是政府控制，政企合一问题并没有得到根本性解决，国企股份制改革往往成为国有企业的“翻版”。[14]
2、内部人控制问题严重。所谓内部人控制，是指公司的经理层及其员工，尤其经理层事实上不仅控制了公司的经营权，而且控制了决策权及其剩余索取权。它实际上是因所有权的缺位而导致的经营权对所有权的干预与“蚕食”。比如：董事长和总经理两职合一的现象比较严重；公司内部董事所占比例过高；股东（大）会和董事会往往形同虚设等等。之所以如此，笔者认为，主要存在如下几个原因：（1）国有股“一股独大”的现象严重。众所周知，作为国有股的持有者——国家是一个抽象意义上的概念，它是通过层层授权委托给具体的机构或个人来行使其管理职权。由于这些机构或个人与该国有股没有切身利益关系，以及委托代理链过长，则必然弱化了所有权的行使及其所有权对经营权的监督制约，甚至导致所有权的代理人与经营者沦为一体。这就是所谓的所有者缺位问题。（2）现有企业经理层的任免机制存在严重问题。目前国有股持股公司的董事长、总经理等均由相关政府主管部门及其党委会决定，股东（大）会、董事会形同虚设，从而破坏了企业内部的制衡机制。（3）股东过分分散化，同样会造成所有者缺位问题。由于缺少相对的较大股东，难以使众多的小股东凝聚起来，难以达成共识，从而难以对公司施加影响，缺乏对公司经营者的监督制约。在我国目前主要是由上述第一、二种原因造成的“内部人控制”问题。
3、监事会功能虚化。我国目前公司的监事会多是形同虚设，难以对董事会和经理层形成有效的监督制约。其原因主要在于如下几点：（1）我国现有公司法只重视董事会的作用，而忽视了监事会的地位。监事会仅有部分监督权，而无控制权和战略决策权，使监事会实际上是一个受董事会控制的议事机构。[15]（2）监事会的组成存在问题。国有独资或控股公司监事会成员往往都是由公司工会主席、团委书记、纪委书记和职工代表等组成，而其工会、团委和纪委等又属于行政领导机构系列，有着一定的管理职能和行政级别。作为担当一定领导职务的监事本身就和董事、经理同属于管理层，而且往往在行政级别上又低于公司董事会和经理层中的高级管理人员。在此基础上又谈何监督制约呢？另外，作为职工代表的监事，由于其自身素质和能力的欠缺、对公司内部重大事务的不熟悉，以及他和公司董事会、经理层存在着上下级管理与被管理关系，必然决定了难以形成有效的监督制约。（3）监事任免机制存在问题。对于国有控股公司而言，作为监事会的负责人及主要监事往往和董事、经理的任命一样，受制于上级主管部门及其党委会，从而打破了公司内部治理结构的制衡机制。而且因其任免标准的政治化，难以选拔出最佳公司高级管理人员，包括监事，也一定程度上制约了监督制约功能。
4、外部治理模式弱化。由于我国处于经济体制转轨时期，市场经济尚未成熟，商品市场、企业并购市场、人力资源市场以及金融证券市场等尚未健全，难以对公司形成有效的监控作用和外部市场竞争压力。

　　这是其一。其二，作为国有控股公司，政府控制机制在因市场经济不成熟而形成的信息不对称的环境中难以对公司发挥其有效的监督作用。

三

如何健全和完善我国公司治理结构呢？笔者认为，主要应从以下几个方面予以考虑：
一、加快国企产权改革，实现公司产权主体的多元化，彻底改变“一股独大”的现象。如前所述，只有一个国有股东或虽有多家股东但存在绝对控股的国有股东，则公司治理的独立性便无从谈起，必然受制于产权行政化影响。公司产权的多元化是完善公司治理结构的前提，是实现政企分开、社企分离的关键所在。凡是竞争性领域的产业原则上都要实行产权多元化，包括私有化。要逐步降低公司（尤其上市公司）国有股比重，直至其不能控股为止，甚至许多领域要全部退出国有股。当然，绝不是全盘否定国有股“一股独大”的现象，对于非竞争性领域的公有产权则有其存在的必要性，然而这已不属于公司法范畴，属于特殊企业法领域。另外，产权的多元化也要注意产权过分分散化而带来的所有者缺位的消极现象。产权的多元化也要有一个大致的合理股东比例，当然这种比例标准绝不再以国有股东是否占多大比例来衡量。
二、加快公司法修订，完善公司股东（大）会、董事会、监事会和经理层的权力分工、职能设置和制衡关系。首先，要建立中小股东的保护机制。我国目前公司法对此没有引起足够的重视。做到这一点，既要有股东的合理比例作为前提，也要通过累积投票制度、股东派生诉讼制度、临时召集股东会制度、临时提案制度以及关联交易制度等方面的立法完善，以强化对中小股东的利益保护。其次，合理界定公司董事会职能，确保其相应的独立性。既要避免大股东尤其国有股东操纵董事会的现象，也要避免董事会被经理层架空的现象。实现公司内部治理结构的制衡关系关键在于能否确保董事会的独立性。对此，一是要有合理的股权比例，避免“大股东”现象；二是健全董事会的机构及其相应职能，比如董事会下设执行委员会、审计委员会、提名委员会和报酬委员会等，并完善其相应的职能；三是改革公司法定代表人制度，变“法定单一代表制”为“法定多元代表制”。即应突破公司法定代表人由董事长一人担任的限制，改由公司章程规定，赋予多个董事的代表权，使其分工负责，在各自领域内独立开展工作等等。[16]当然，许多学者提出了引进外部独立董事制度的设想，[17]并有了相应的政策性指导意见。[18]对此，笔者认为，建立外部独立董事制度对于董事会的构成有一定的意义，但不能从根本上解决问题。其原因在于：（1）外部独立董事与公司没有切身产权利益关系，缺乏决策与监督制约等的利益驱动机制；（2）若外部独立董事与公司存在薪酬、奖励等利益关系，则又易使外部独立董事行为变异，尤其在大股东（尤其国有大股东）操纵控制下，或存在“内部人控制”的情形；（3）外部独立董事作为兼职董事，没有足够的时间和机会了解公司经营状况，而且在许多情况下也难以深入了解公司重要经营状况。在此基础上，又谈何决策与监督制约呢？关于这个问题，关键还在于股权的多元化，从而导致来源于股东的董事多元化。再次，强化监事会的监督功能。一是避免“一股独大”现象；二是建议在条件成熟时，借鉴西方国家的经验，实行“双层委员会制”，即由股东（大）会产生监事会，再由监事会产生董事会，然后由董事会产生经理层。三是完善监事会的内部机构设置及其相应职能，充实监事会的职权。四是完善并提高监事会人员的专业构成和业务水平等。当然，关于设立外部独立监事的设想如同外部独立董事一样，难以起到应有的效果（原因如同前述）。我国实行的稽查特派员制度也只能是一个权宜之计，不能从根本上解决问题。最后，要处理好“新三会”与“老三会”之间的关系。建议逐步取消职代会，由工会履行其相应职能；淡化工会行政色彩，还原本来面貌，成为真正的员工民间自治组织；实现政企分开、党企分离；规范董事、经理和监事等的任免机制，由股东（大）会、董事会按照公司法定程序和章程规定履行其相应职能，避免上级主管部门及其党委会的不正当干预。
三、建立健全市场经济体制，完善公司外部治理机制。成熟的市场经济体制是健全和完善公司外部治理机制的前提和关键。这主要包括如下几个方面：（1）成熟的市场经济有着健全的优胜劣汰的竞争机制，从而使公司无时无刻不在感受着市场风险和竞争压力，并因此给公司董事、经理等高级管理人员造成巨大的市场压力。（2）独立的市场主体要求市场主体的平等，不分所有制性质和股权性质；要求避免“大股东”现象，尤其国有股“一股独大”的现象。（3）成熟的金融市场要求我国现有的国有银行商业化，使企业与银行的存贷关系建立在真正的市场基础上，从而强化了银行对公司的监督功能。（4）成熟的资本市场和证券市场，要求“同股同权，同股同利”，要求国有股必须上市流通，并通过资产重组、企业并购和股票的流通等构成对公司的外部竞争压力，从而对公司董事、经理层构成潜在的威胁。（5）健全的职业经理人市场要求公司高级管理人员交由市场优胜劣汰，避免以往所谓的上级主管部门和党委会的不正当干预，从而对公司高级管理人员造成外部人才竞争压力。（6）成熟的中介市场能够确保中介机构（如会计师事务所、律师事务所等）的独立性及其信用机制，并通过信息披露制度等，以强化对公司的外部监督。等等。
研究和分析公司治理结构，不单纯是解决公司如何治理的问题。更为重要的是，它实际上为企业改革尤其国企改革提供了思路和方向，即国有股必须退出竞争性领域产业，要求国企改革的产权多元化，以及避免国有股“一股独大”的现象。同时，它还涉及到了政企分开、党企分工和社企分离等相关问题，从而为我国深层次的制度障碍及其政治体制改革提供了一些启示。此外，尤为不容忽视的是，一个国家或地区的民众长期置身于能够产生权力分工与制衡、自由、平等等民主法治思想及其行为习惯的以公司形态及其公司治理结构为基础的市场经济环境中，必将会深深地影响一个国家或地区的政治生活模式。因此，民主政治迫切需要一个有着以成熟的公司形态及其公司治理结构为基础的市场经济土壤。由此可见，我国国企公司化改革方向并完善其相应的公司治理结构对我国的政治体制改革及其民主政治建设具有何等重要的意义。

参考文献：

[1]作者在《国企改革的另类思考-----经济、法律和法治的深层分析》一文中做了阐述。
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[10] 作者在《国企改革的另类思考-----经济、法律和法治的深层分析》一文中做了阐述。
[11]对此，著名学者江平教授认为，“公法权力中的相互分权、相互制衡必然要在私法团体权力结构中得到运用和体现。”参见江平．法人制度论［Ｍ］．P．30．中国政法大学出版社．1994.
[12]潘静成、刘文华．经济法［Ｍ］．Ｐ．149．中国人民大学出版社．1999.10.
对此,有学者认为,现代公司的雏形可以追溯到大约十四五世纪,1600年的英国东印度公司是世界上第一个典型的股份公司。参见李维安等．现代公司治理研究［Ｍ］．Ｐ15--16．中国人民大学出版社．2002．4
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[14]李昌庚．“股份制”未让我们告别昨天［Ｊ］．中国改革．1999（9）．
[15]陈朝阳、林玉妹．中国现代企业制度［Ｍ］．Ｐ．115．中国发展出版社．2002.10.
[16] 漆多俊．国有企业股份公司改组法律问题研究［Ｍ］．Ｐ．158．中国方正出版社．2003.1
[17] 漆多俊．国有企业股份公司改组法律问题研究［Ｍ］．Ｐ．158．中国方正出版社．2003.1
[18]中国证监会最近颁布了《关于上市公司建立独立董事制度的指导意见》。

（说明：本文发表于《前沿》2004年第6期）